近年来，随着中国、日本和韩国相继做出海外退煤的承诺，印度尼西亚（以下简称“印尼”）、越南和菲律宾三国推进区域能源转型的进程加快，退煤提上议程。
2020 年，菲律宾提出了拟在建燃煤发电项目的减容计划；2022 年，印尼、越南也纷纷提出煤电退役目标，并相继出台了一系列政策，推动本国电力行业低碳转型。
作为东南亚经济增长较快的国家，印尼、越南和菲律宾需要大量包括可靠的化石能源机组在内的新增发电容量，来满足不断增长的用电需求。与此同时，这些国家煤电占比高（42%），机组相对年轻（平均 11 年），用户电价承受能力较弱，未来 8 年，东南亚三国的煤电装机总容量将达 40 吉瓦，如果要在短期内改变以煤为主的能源结构，挑战巨大。
在近日举行的“应对全球能源危机，东南亚煤炭撤资和逐步退出路径”研讨会上，来自上述国家以及国际研究机构的研究人员，就东南亚地区面煤电退役的机遇与挑战，怎样从政策和融资机制上促进低碳转型，以及如何避免煤电资产搁浅等问题，提出了建议。东南亚是我国“一带一路”合作重点区域，也是中国企业投资热点区域，主要国家退煤值得关注。
严重依赖煤电，机遇挑战并存
据哥伦比亚大学全球能源政策中心高级客座研究员 Philippe Benoit 介绍，东南亚三国未来的电力需求将持续增长，碳排放份额将在未来显著增加，煤电退出的机遇与挑战并存。
从机遇来看，国际资本的支持给东南亚三国的能源低碳转型注入了动力。2022 年，印尼、越南和国际伙伴集团（包括欧盟、英国、法国、德国、美国、意大利、加拿大、日本、挪威和丹麦）正式签署了公正能源过渡伙伴关系（Just Energy Transition Partnership，JETP）。该协议旨在帮助伙伴国家减少电力部门排放，从化石燃料过渡到清洁能源。上述发达国家将在未来 3—5 年内，分别提供 200 亿美元和 155 亿美元资金，支持印尼和越南的绿色转型。
与此同时，亚洲开发银行（ADB，以下简称“亚行”）与印尼签署了谅解备忘录，计划以井里汶一期（Cirebon-1）660MW 煤电项目为首个试点，探索亚行能源转型机制（ETM）。若井里汶一期项目试点成功，则该模式可推广应用于印尼以及亚太其他地区的煤电项目。待各方达成最终协议后，井里汶一期项目和印尼国家电力公司（PLN）之间的购电协议期限将缩短，亚行将以高级债务的形式提供提前退役贷款。
另一方面，东南亚国家电力项目的股权属性也有利于推动该地区的能源转型。Benoit 指出，除菲律宾外，大部分东南亚国家的电力行业投资者是国有企业，政府对这些地区的电力企业有直接控制权。比起私营公司，政府能采取更多方式让国有企业降低排放，取得的效果也将更显著。因此，东南亚国家需要调整思路，利用国企优势达成低碳转型的目标。
据他介绍，哥伦比亚大学曾对东南亚有国企属性的新建燃煤电厂调研，研究显示，从政府股东的角度来看，煤电厂在短期内确实会为政府带来积极的经济回报。但同时，研究人员在建模中发现，随着时间推移，碳排放的上升会影响社会经济利益，减缓经济增长。因此，他认为研究机构提政策建议时，需要阐明煤电排放对经济的负面影响，让政策制定者能合理地做出决策。
Benoit 认为，转型金融是避免煤电项目成为搁浅资产的关键。上述三国的减排项目主要靠外部资金支持，而目前也有大量国际资本愿意支持转型金融，对高碳领域向低碳转型发展提供金融支持，以减缓气候变化。难点在于如何创造条件，吸引这种类型的国际资本。他指出，金融机构也需要创新金融政策，探索煤电项目提前退役和过渡的融资模式，用以支持在特定情况下煤电厂的退役与转型。
印尼
融资难驱动煤电退出，转型融资缺口大
从退煤目标来看，赤道岛国印尼最为激进。该国已在立法层面明确燃煤电站提前退役工作。
印尼拥有丰富的煤炭资源，是全球最大的煤炭生产国，与此同时印尼的可再生能源行业发展缓慢，风电和光伏份额非常少。
2022 年 9 月 13 日，印尼总统佐科签署了第 112/2022 号总统条例，宣布不再建设新的并网燃煤电厂。
自此，除了政府规划和已在商业计划内的燃煤电厂以及工业区的自备电厂外，印尼将暂停其他的新建燃煤电厂。即使是自备电厂，第 112/2022 号总统条例也做出了限制，例如电厂必须承诺在运营后的前 10 年内减少 35% 以上的碳排放，并且到 2050 年必须停运。
印尼停止新建燃煤电厂的关键原因在于，近年煤炭产业上下游的融资愈发困难。早在 2019 年，印尼大型矿商就曾在行业会议上抱怨融资难。过去 10 年，印尼燃煤电厂的投资者大部分来自中国和日本，随着中日承诺停止资助海外燃煤电厂，印尼燃煤电厂的新建情况更加不容乐观。自那时起，大型煤矿企业就逐渐开始分散投资。
据脆弱 20 国集团（V20）金融顾问 Sara Jane Ahmed 介绍，根据新的总统条例，印尼计划提前淘汰至少 6.1 吉瓦的燃煤电厂，并且在 2030 年前建设 40 吉瓦的可再生能源发电厂，但具体如何实施还没有确切方案。这也将成为印尼能矿部、印尼国家电力公司等机构接下来的工作重点。
“印尼政府需要大量的转型融资才能实现这一雄心”Ahmed 表示。不久前，印尼国家电力公司（PLN）曾公开表示，该国至少需要 7000 亿美元的资金才能实现 2060 年净零排放目标。
燃煤电站提前退役需要政府花费不菲的赔付金额。由于煤电项目的特性，业主通常会采用项目融资，并计算其在项目运营期内的投资回报情况。目前印尼在运的 31.9GW 燃煤电站中，约 12.9GW 由中国投资者提供全部或部分融资，如果燃煤电站提前退役，可能会影响业主收回投资成本。
按照购电协议，如果 PLN 以相关政府行为构成不可抗力为由，要求提前终止购电协议，则 PLN 有义务从独立发电商手中收购该项目，但具体收购价格须基于购电协议约定的计算公式核算。除购电协议项下的提前终止条款之外，第 112/2022 号总统条例规定，印尼政府可通过财政预算或其他有效途径，为燃煤电站提前退役工作提供财务支持。
印尼财政部长 Sri Mulyani Indrawati 此前也曾公开表示，该国的绿色能源转型需要国际资金支持。2021 年 10 月，印尼被气候投资基金（CIF）选为加速煤炭转型（ACT）试验国，预计将获得 CIF 高达 5 亿美元的融资支持。此外，印尼和国际伙伴集团签署的 JETP 协议也将在未来 3—5 年内，获得 200 亿美元的公共和私人资金，支持印尼的绿色转型。但目前，印尼所需的转型融资缺口仍然较大。
菲律宾
退煤过渡期光伏发展潜力大
2020 年，菲律宾能源部宣布将不再接受建设新燃煤电厂的申请，这是菲律宾能源政策的重大转变。未来，菲律宾将依靠可再生能源成本的下降，来吸引清洁能源投资。
截至目前，菲律宾仍有 5000 兆瓦的煤电装机被列入电力规划中。然而，菲律宾的燃煤发电项目面临煤炭进口依赖度高、成本优势减少、国际融资难度提升等一系列挑战。近年来，全球能源价格上涨，菲律宾的煤炭价格已经较两年前飙升了四倍。
东盟能源中心政策研究与分析经理 Beni Suryadi 指出，从供电成本来看，光伏、生物质能以及水电项目，对比化石能源项目，在菲律宾较具竞争力。但总体来说，这些项目的融资成本仍非常高。
Suryadi 表示，未来 5—7 年，菲律宾的大型光伏电站发展潜力较大，为此，菲律宾政府也出台了一系列政策支持光伏产业。
首先，在融资方面，菲律宾银行正在为没有签订购电协议的光伏电站提供资金。（注：在菲律宾，电厂不需签订购电协议，就能在电力现货市场卖电。）
其次，近两年光伏项目正被用来支持建材行业脱碳，应用场景和市场潜力巨大。近期，菲律宾最大的钢铁公司—亚洲钢铁公司宣布与全球第一钢铁巨头中国宝武钢铁达成合作意向。两家公司将共同在菲律宾共同建设一座投资额为 1080 亿比索（约合 134 亿元人民币）的钢铁厂。钢铁制造业会使用大量电力，将有助于降低光伏项目的融资成本。
此外，为了促进可再生能源项目签署长期购电协议，菲律宾能源部每年会实施绿色能源拍卖计划（Green Energy Auction Program），按最低价原则安排配电企业和可再生能源发电企业签署购电协议（PPA）。
Suryadi 指出，与印尼面临的困境类似，目前菲律宾能源部已经制定了转型政策，但实施的关键问题在于资金缺口巨大。他建议政府提出可行的计划，为可再生能源行业提供融资支持。
越南
煤电机组相对年轻，退煤关键在于补偿机制
2021 年，越南政府承诺，到 2050 年实现净零排放目标。不久后，越南政府制定了实现气候目标的总体路线图并计划逐步淘汰煤电，不再建设或投资新的燃煤电厂。
越南能源转型倡议机构（VIET）执行主任吴宁达表示，作为《全球清洁能源转型声明》的签署国之一，越南已经认识气候行动的必要性，以及在全球能源危机的背景下，有效和公正的过渡政策对于越南履行气候承诺、促进社会经济发展至关重要。
据他介绍，公正能源转型伙伴关系（JETP）将在未来 3—5 年内调动 155 亿美元的公共和私人资金予以支持。JETP 致力于实现将越南的煤炭峰值容量从计划的 37GW 减少到 30.2GW，推动越南可再生能源电量占比在 2030 年达到 47%。伙伴国将与越南合作，制定并通过 JETP 资源动员计划，落实支持资金。
吴宁达指出，越南逐步淘汰煤电的棘手之处在于大多数电厂运营还不到 10 年。这些电厂的技术寿命在 40—50 年之间，正常情况下可运营到 2050 年以后。如果越南要在 2040 年前淘汰现存煤电厂，至少有 2800 万千瓦的煤电厂将面临提前退役或清洁化改造。因此，未来几年，制定针对投资者的补偿监管方案，并大规模部署低碳能源将是政府的关注重点。
他认为政府在制定政策时，需考虑以下关键因素。首先是政策可行性，重点关注利益相关者（如政府官员、民间组织）对政策的支持程度，避免一些过于不切实际的政策遭到强烈反对而无法实施。其次是加强国际合作，吴宁达认为，煤炭产业对气候变化的影响与世界各国息息相关，越南的退煤政策需要国际社会进行合作协调，通过多边协议支持可再生能源发展，减少煤电使用。
他建议，越南政府需重点关注落实减排措施的时机，“在当前越南严重依赖煤电的背景下，突然或立即退煤的行动不可行也不可取，渐进和分阶段的方法在政策和经济上更可行”。
此外，由于煤电退役会涉及保护工人权利、保障当地社群等一系列社会公正转型议题，吴宁达建议，政策制定者除了要考虑退煤对煤炭行业和其他行业的经济影响，还要考虑退煤对低收入者和当地社群等弱势群体的影响，“转型不仅要实现脱碳的目标，还应确保就业稳定和社会公平”。
（图片来源：veer 图库）
来源 / 南方能源观察
